Процес жорсткої економії бюджетних коштів, який тягнув за собою всеосяжне реформування адміністративно-територіального устрою України, задумувався з приходом до влади перехідного уряду Арсенія Яценюка. Навесні 2014 року з уст тодішнього першого віце-прем’єра і амбітного вінницького мера Володимира Гройсмана це звучав, як доконаний факт: панацеєю від всіх бід, залишених попередниками, є лише бюджетна децентралізація і поступове збільшення повноважень органів місцевого самоврядування.
За рік правління “євромайданівці” зуміли напрацювати закон про співробітництво територіальних громад, що став початком відліку складних і подекуди навіть безрезультативних переговорів з об’єднання зусиль і засобів місцевих громад. На Хмельниччині першими витягнути щасливий квиток ризикнули 12 сільських рад Віньковецького району. Їхня задумка була простою: створити спільне комунальне підприємство та пожежне депо. Держава обіцяла надати фінансову підтримку на суму близько 10 млн. грн. У результаті “пілотний проект” виявився глевким млинцем — селяни так не побачили дієвих кроків від влади. У розмові з “Незалежним громадським порталом” голова Віньковецької районної ради Михайло Бойко застерігав: якщо влада в черговий раз кине місцеве самоврядування, це може негативно позначитися на всій реформі децентралізації. Пан Бойко частково був правий — недовіра і боязнь стали наріжним каменем на шляху до успішного шлюбного контракту між центральною владою і громадами.
Новий етап децентралізації був запущений з обранням Президента Петра Порошенка. Його бачення, як і уряду Яценюка, зводилося до поглибленого реформування територіального устрою. Так і народився закон про добровільне об’єднання територіальних громад. Певну фатальність, у такій собі “біблії” для громад, несло слово “добровільність”: Київ свідомо чи несвідомо зв’язав собі руки, давши зрозуміти селянам: якщо хочете змінити мислення і самі підходи до формування бюджетної політики на місцях, мусите домовлятися у питаннях добровільного об’єднання. Має бути, як поетично казав голова Хмельницької ОДА Михайло Загородний, “пропозиція руки і серця”. Але в багатьох випадках “добровільність” перетворилася на стійке забрало передусім для сільських і селищних голів, котрі були зацікавлені у збереженні апаратних одиниць та “удільних князівств”. У Хмельницькій області це чітко прослідковувалося на прикладах сільських рад, що межують з обласним центром чи великими містами.
— Не природно, коли Лісогринівецька сільська рада не входить у межі об’єднаної територіальної громади з центром у Хмельницькому. Вона втратить від цього. Адже в обласному центрі є вся інфраструктура, яка забезпечує належну життєдіяльність людей. Її не потрібно створювати з нуля. І визначальним в об’єднаній тергромаді має бути саме надання якісних послуг, — наголосив перший заступник голови Хмельницької обласної ради Віктор Адамський.
Пан Адамський є безпосереднім учасником і одним з організаторів об’єднавчих процесів у рамках децентралізації на Хмельниччині. Він, на відміну від інших чиновників, дозволяв собі виносити на загал думки, які не вписувалися у загальнореформаторську канву. Приміром, він не голосував на сесії обласної ради за прийняття Перспективного плану формування територій громад Хмельницької області, бо вважав його сирим на той момент. Також критикував Міністерство регіонального розвитку і будівництва за розмиту позицію щодо 12 сільських рад Віньковецького району у питаннях зволікання фінансової підтримки.
Наша бесіда з Адамським — це спроба проаналізувати, наскільки зрушилося добровільне об’єднання громад в області, які проблеми залишилися і що буде далі, коли прийде нова депутатська каденція.
Фото Віталія Тараненка
— Під час травневої сесії обласної ради, коли затверджувався Перспективний план формування територій громад Хмельницької області, Ви дали обережну оцінку процесам децентралізації. Дослівно це виглядало так: “Як визначити спроможність будь-якої територіальної громади, коли не бачимо, яким змістом вона наповнюватиметься. Це і породжує острах у багатьох”. Наскільки сьогодні змінилася Ваша точка зору?
— Почнемо з базових речей. Восени 2014 р. громадяни України обрали новий парламент. Сформована ним коаліція у коаліційній угоді зафіксувала засади та принципи у підходах до проблеми децентралізації влади. На виконання цієї стратегії у лютому 2015-го року Верховна Рада ухвалила Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Наступним кроком стало ухвалення Кабінетом міністрів України Методики формування спроможних територіальних громад. Я не зупинятимуся на детальному аналізі цього документу, лише зауважу, що він заклав доволі чіткі параметри, які мали стати визначальними в процесі створення перспективних планів щодо нових територіальних об’єднань. Після погодження робою групою документ мав бути розглянутим та затвердженим обласною радою і в разі позитивного рішення останньої стати основою для подальшого просування процесу об’єднання територіальних громад у межах напрацьованих пропозицій. Іншими словами, для того, щоб цей процес був успішним і завершився утворенням нових об’єднаних сільських, селищних та міських громад, необхідно, щоб узгодилися між собою критерії, закладені в Методику формування спроможних територіальних громад, рішення обласної ради про схвалення перспективного плану, схвалення останнього Кабінетом Міністрів України та, що найбільш важливо, насправді відповідати добровільній волі об’єднуючих територіальних громад.
Звичайно, на цьому шляху чатувало багато небезпек. Вони проявилися уже на етапі розробки перспективного плану. Багато пропозицій, що надходили до робочої групи, були не узгодженими на місцях. Чимало територіальних громад не бачили свого майбутнього у межах пропонованих нових об’єднань. Дискусії тривали до самої сесії, яка розглядала дане питання, та продовжилась власне на самому пленарному засіданні. На загал можна було спостерігати, на перший погляд, досить парадоксальну ситуацію, коли я, будучи заступником голови робочої групи, публічно виступив із пропозицією утриматися депутатам від схвалення перспективного плану, з огляду на відсутність хоча б якихось раціональних пояснень з цілої низки проблемних питань, пов’язаних із об’єднавчим процесом. Мої перестороги, як з’ясувалося згодом, мали реальну основу. Вони стосувалися і самого перспективного плану, який виглядав на час схвалення доволі сирим документом. Це наочно підтвердилося 8 вересня, коли Уряд України своїм розпорядженням затвердив перспективний план формування територій громад Хмельницької області у кількості 40 спроможних територіальних громад, замість 54, як це передбачено рішенням обласної ради. Тобто майже третину об’єднаних територіальних громад Кабмін вважає такими, що сформовані з порушенням вимог, передбачених розробленою ним же Методикою.
— Хто ж тоді в області займався “нарізкою” територіальних громад? Робоча група чи Офіс реформ, який створили на гроші американських спонсорів?
— І обласна робоча група, і Офіс реформ, який був вагомо представлений у ній, мали поєднати два суттєвих елементи реформи. З одного боку, жодним чином не порушити засадничого принципу добровільності, а з іншого – сформувати перспективний план у відповідності до критеріїв, закладених в Методиці. Очевидно, нам не вдалося на п’ятірку справитися із цим завданням. Ми не змогли напрацювати пропозицій, які б задовольнили усіх. Але, навіть бодай теоретично, навряд чи це було можливо. Процес надто непростий, тим більше реалізовувався без пілотних проектів, на прикладі яких можна було б продемонструвати переваги об’єднаних громад. Тому у межах своїх можливостей обласна рада організувала низку просвітницьких заходів за участю усіх причетних до справи зацікавлених осіб, допомогла видати необхідні консультативні матеріали, провела круглі столи з обговорення питання. В іншому покладалися на якість проведеної роботи у районах області.
Стимулюючим чинником у справі схвалення перспективних планів виступала пропозиція Кабінету міністрів України спрямувати через фонд регіонального розвитку понад 120 млн. грн на розвиток територій. Усе в комплексі мало спрацювати позитивно.
– Чи спрацювало?
– Покаже найближчий час. Але, поза сумнівом, сьогодні є ціла низка підстав для хвилювання. Спочатку про позитив. Після затвердження перспективного плану у нашій області на засадах добровільності уже утворилося 24 об’єднаних територіальних громади. Це власне поки що все, хоча це не мало. А далі знову про перестороги, які, як я уже зазначив, мають достатньо підстав для хвилювання. Одне рішення обласної ради з об’єднавчої тематики є предметом оскарження у суді. Відтак слід дочекатися його ухвали. Далі, 28 серпня 2015 р. у 22-ох об’єднаних територіальних громадах Центральна виборча комісія оголосила початок виборчого процесу перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 р. Це означає, що перші вибори відбуваються, приміром, у Гуменецькій чи Лісогринівецькій об’єднаних громадах. Однак, ані перша, ані друга, на сьогодні не відповідає перспективному плану формування територій громад Хмельницької області. Здавалося б, нічого страшного, відповідні зміни можна буде внести пізніше. Але це тільки на перший погляд, бо у схваленому обласною радою документі вони є наявними, але 8 вересня їх не затвердив Кабінет Міністрів України. Хто може у цій ситуації виступити гарантом, що Уряд змінить свою позицію з цього питання? А отже, цілком ймовірна реальність, за якою начебто об’єднана громада сформує свої органи влади, обере раду та голову, але преференцій, які матимуть об’єднанні громади, не отримає. В тому числі, що стосується повсюдності місцевого самоврядування та міжбюджетних взаємин із державою. Інакше, жителі цих громад можуть виявитися ошуканими. І це слугуватиме наочним прикладом для іншим, чим може закінчитися добровільне бажання об’єднатися
— Що буде з Нетішинською та Славутською міськими об’єднаними територіальними громадами, яким ЦВК відмовила у проведенні перших виборів? Відмова базується на порушенні меж адміністративно-територіальних одиниць, в які необхідно внести зміни.
— Ситуація з Нетішинською та Славутською об’єднаними територіальними громадами ілюструє інший аспект проблеми, так само безпосередньо пов’язаний із принципом добровільності. По суті, ці громади виконали усі необхідні процедури, для того, щоб отримати статус об’єднаних. Але ЦВК справді відмовила їм у призначені перших виборів на тій підставі, що необхідно внести зміни до меж адміністративно-територіальних одиниць. Інакше кажучи, Нетішинська та Славутська міські ради мають подати до Верховної Ради України пакет документів, який змінить їхні межі. А якщо Верховна Рада відхилить внесення відповідних змін? Принцип добровільності у цій ситуації знову не спрацьовує у своїй повноті. В свою чергу, цей факт є також свідченням для інших міст обласного значення, що поспішати було не варто. Чим виправдана така ситуація? На жаль, нічим. Чому у всіх ситуаціях, коли йдеться про добровільність, нехтується саме цей принцип. Але, переконаний, це комусь вигідно.
Наразі, ситуація не безнадійна. У парламенті зареєстрований законопроект про внесення змін до деяких законів України щодо особливостей державної реєстрації органів місцевого самоврядування як юридичних осіб, який покликаний вирішити згадані мною правові суперечності. Коли це відбудеться, я не готовий сказати.
Від себе додам, що в процесі децентралізації не вважав для себе можливим підтримати голосування за ухвалення перспективного плану. Водночас без жодного сумніву натискав кнопку «за», йшлося про утворення на добровільній основі нових об’єднаних територіальних громад, навіть якщо вони не відповідали перспективному плану. Зміни можна внести, а принцип добровільності має торжествувати. Бо за ним воля наших з вами співвітчизників.
— Як вважаєте, чому із змодельованих 54 спроможних тергромад, справу довели тільки 24? Це пов’язано з непродуманою “нарізкою” громад і низькою поінформованістю населення?
— Тут немає єдиного чинника, який би прояснив ситуацію. Вочевидь, діяло декілька факторів, які у своїй сукупності впливали на результат. Найвагоміше значення, на мою думку, відігравав процес толерантного підходу до справи. І, звісно, моральний авторитет відповідних керівників, які були відповідальними за цю ділянку. Там, де щиро відбувався пошук найоптимальніших варіантів, де було намагання почути й збагнути усі позиції, хоча останні почасти й суттєво різнилися, там результати більш втішні. Де процес наражався на надмірне адміністрування, де замість аргументів вдавалися до погроз, результат негативний.
Фото Віталія Тараненка
Втім, не варто когось персонально звинувачувати у тому, що децентралізація буксувала. В якомусь випадку принциповий вплив на процес мав сільський голова, десь — районна рада, в інших випадках ключова роль належала громадським активістам та просто активним громадянам. Але факт залишається, хто не виявив волі та бажання до об’єднання, залишатиметься у форматі діючого нормативного поля щодо функціонування територіальних громад. Сьогодні їм залишається спостерігати та аналізувати за можливими змінами у житті їхніх сусідів, які успішно пройшли цей об’єднавчий етап. У будь-якім разі, з цього не потрібно робити трагедії. Ми справді матимемо можливість оцінити практичний бік справи. А це також немало.
— Ви згадали про фонд регіонального розвитку, в якому для Хмельницької області передбачено 125 млн. грн. Однак розподіл проектів на фінансування проводився у розрізі сіл/районів, а не потенційно об’єднаних територіальних громад. Чи це не є підміною понять?
— Я Вас заспокою — на 29 вересня із 125 млн. грн у Хмельницьку область поступило лише 6 млн. 129 тис. грн. Передусім це кошти на ремонт другої черги Чернелівського водогону. Бюджетний рік ще не завершився, але проблема таки прослідковується.
— Одразу після затвердження 21 об’єднаної тергромади виник скандал. Голова Ружичанської сільської ради Хмельницького району Лариса Андрєєва заявила про фабрикування документів з об’єднання тергромад і подала до суду на обласну раду, щоб скасувати рішення сесії. Які перспективи цієї справи?
— Єдине можу сказати — Розсошанська громада, в яку влилася Ружичанська сільська рада, останньою заскочила в потяг. В обласну раду надійшов повний пакет документів, що дозволяв виносити питання на сесію про утворення Розсошанської сільської об’єднаної територіальної громади. Однак після пленарного засідання з’ясувалося, що частина селян незадоволена прийнятим рішенням. Знаю, що Окружний адміністративний суд Хмельницької області розглядає це питання.
— На початку розмови Ви заявили, що визначальним в об’єднаній тергромаді має бути саме надання якісних послуг. Скільки ж тоді новостворених громад відповідають цьому критерію?
— Якщо говорити за комплексний підхід з об’єднання територіальних громад, то, на жаль, до сьогодні немає відповіді на низку вкрай важливих питань. Давайте розглянемо ситуацію не в теоретичній площині, а цілком вірогідну реальність, яка настане відразу після закінчення виборчої кампанії. До прикладу, перші вибори проводять Берездівська і Ганопільська сільські об’єднані територіальні громади (обидві розташовані у Славутському районі). Вони є у перспективному плані, який затвердив Кабмін, пройшли увесь процедурний шлях до добровільного об’єднання. У цих громадах відбуваються перші вибори сільських рад та сільських голів. Після виборів новообрані депутати зберуться на першу сесію, визнають власні повноваження і будуть сповнені бажання почати вирішувати важливі для ради питання. Однак, тут же постануть перед проблемою. Якою має бути структура виконавчого комітету для найбільш оптимального його роботи? Це питання, в свою чергу, в значній мірі залежить від того, які органи центральної виконавчої влади будуть представлені у громаді. А, можливо, не будуть? Відповідей на них поки що немає, а життя підпирає.
Ще один пласт проблем — це кадровий. Чи є на сьогодні в цих об’єднаних територіальних громадах фахівець або краще група спеціалістів, котрі здатні уже завтра прорахувати, приміром, місцеві бюджети? Для них – це питання навіть не завтрашнього дня, а уже сьогоднішнього.
— Прокоментуйте, чому сільські території Хмельниччини активніше за міста об’єднуються у територіальні громади?
— Це трохи не відповідає дійсності. Ось, до прикладу, Хмельницький. Обласний центр першим виявив бажання доєднати до себе суміжні сільські ради. Натомість ішов паралельний процес з об’єднання, який ініціювали наближені до Хмельницького сільські ради. З одного боку, сільські громади усвідомлюють важливість і цінність користування різними послугами, які вони отримують в обласному центрі. З іншого – існує вочевидь боязнь втрати контролю над роздачею природних ресурсів, передусім землі. Тому діалог має бути продовженим.
Точно за таким самим принципом провалив об’єднання Кам’янець-Подільський. Навколишні сільські ради є самодостатніми у вирішенні сьогоднішніх проблем, тому й не поспішають до об’єднання з містом. І у цьому випадку громади мають продовжити спілкування.
У Старокостянтинова дещо інша історія. За Перспективним планом, місто планувало згуртувати дві третини сільських територій району. Обласна робоча група, потому обласна рада і, врешті, Кабмін пішли назустріч такому об’єднанню. Але аргументів у ініціаторів не вистачило. Припускаю, що у пропонованому форматі об’єднання не відбудеться ніколи.
Я задоволений тим, що обласна рада надала можливість самовизначатися громадам на місцях. І без тиску вдалося запустити 24 об’єднанні територіальні громади Хмельниччини.
Розмовляв Віталій Тараненко.