Карикатура з сайту progon.com.ua
Цьогоріч українській Конституції виповнюється 17 років
Чималий строк для діючого закону, що зазвичай дозволяє точно оцінити його якість і корисність. Однак до нашого Основного закону не можна підійти з цим шаблоном. Тому що всі ці роки Конституція була не законом, а об’єктом політичних торгів, частиною складного механізму розподілу та перерозподілу повноважень. А ще — набором соціальних гарантій, які не змогла забезпечити жодна влада. Тому кожна нова влада намагалася досягти успіху в умінні перекрутити дух Конституції, не порушивши при цьому букву. Вдавалося це не завжди — найчастіше страждали і дух, і буква. А країна продовжує жити — не за законом, а в законі.
Конституції, до яких ми звикли
На найближчому засіданні Конституційної асамблеї розглядатимуть проект концепції внесення змін до Конституції України. Новий Основний закон, планований до прийняття, не вийде за рамки усталеної в Україні традиції.
У багатьох країнах конституції або подібні їм акти є (якщо не за формою, то за своєю суттю) мирними договорами, тільки не з іншими країнами, а всередині країни. У цих договорах фіксуються взаємні зобов´язання сторін, які раніше конфліктували, і для кожної з них проводяться кордони між дозволеним і недозволеним. Такі конституції приймають для того, щоб виконувати (зобов´язання) і дотримуватися (кордонів) — бо інакше від громадянського миру можна повернутися до громадянської війни.
Українська традиція зовсім інша. Починаючи з 1990 року, конституційний лад в Україні піддавався радикальним змінам уже вісім разів (щоправда, один раз зміни не набули чинності), а незабаром, імовірно, зміниться у дев´яте. Хоча українські політики ще не догралися до справжньої громадянської війни, з гарматами і партизанами. Але грають, укладаючи час від часу договори про перезавантаження.
Як зміцнювалася традиція
Перше перезавантаження відбулося 24 жовтня 1990 року, коли з Конституції УРСР виключили статтю 6, яка стверджувала, що «керівною і спрямовуючою силою радянського суспільства, ядром його політичної системи, державних і громадських організацій є Комуністична партія Радянського Союзу». Геймеру «КПУ» це не завадило і далі тримати під контролем усі центральні органи влади в УРСР і максимально обмежити владні повноваження тих місцевих рад на Західній Україні, які вийшли з-під контролю.
Щоб конституційно закріпити свою перевагу, геймер «КПУ» 5 липня 1991-го ініціював друге перезавантаження, а саме — запровадження посади президента УРСР. Однак уже 30 серпня того ж року цей геймер опинився у положенні game over, завдяки чому один з його аватарів зміг стати самостійним геймером і 1 грудня переміг на виборах як самовисуванець.
14 лютого 1992 року геймер «Президент Кравчук» добився третього перезавантаження: Конституція закріпила, що він «здійснює керівництво і направляє виконавчу діяльність Кабінету Міністрів України». Цей геймер почув game over 10 липня 1994-го.
Далі майже рік намагалися здолати один одного геймери «Президент Кучма» і «Верховна Рада». Перший з них у своєму азарті дійшов до того, що 31 травня 1995-го підписав указ про проведення опитування громадської думки з питань довіри Президенту і Верховній Раді. Згідно з указом, думка тих громадян (а їх цілком могла виявитися більшість), які б виказали недовіру обом геймерам, при підрахунку голосів не враховувалася б. 8 червня геймери удвох зробили четверте перезавантаження, підписавши Конституційний договір, який закріпив за геймером «Президент Кучма» цілковитий контроль над урядом, а також над виконавчою владою в регіонах. Підписаний документ затвердив, що «до прийняття нової Конституції України положення чинної Конституції України діють лише в частині, що не суперечить цьому Конституційниму договору».
Звичайно, підписанти не мали юридичного права приймати таке рішення. Але вони могли виправдовуватися тим, що тогочасна Конституція безнадійно застаріла. Якби річ була саме в цьому, то вже свій власний договір підписанти повинні були б виконувати і дотримуватися. Але річ була зовсім в іншому — у грі, в якій бали заробляє той, кому вдається манкірувати своїми зобов´язаннями і виходити за межі дозволеного.
Зобов´язання «прийняти нову Конституцію України в строк не пізніше одного року з дня підписання цього Конституційного договору» виконано не було. Провину за це геймер «Президент Кучма» поклав на геймера «Верховна Рада» — і тут же сам порушив заборону, під якою підписався: «До прийняття нової Конституції Сторони не виноситимуть на всеукраїнський референдум, консультативний референдум і опитування громадської думки інших питань, крім прийняття нової Конституції України, текст якої буде узгоджений Сторонами». 26 червня 1996 року він виніс на референдум варіант проекту нової Конституції, який не був узгоджений з другим геймером. У відповідь геймер «Верховна Рада» вранці 28 червня ухвалив нову Конституцію. Це не означало, що тепер геймери припинять гру, — відбулося всього-на-всього чергове (п´яте) перезавантаження.
Шосте перезавантаження підготував геймер «Президент Кучма» після того, як обіграв усіх своїх опонентів на виборах восени 1999 року. Референдум, проведений 16 квітня 2000-го, підтримав ідею про поділ парламенту на дві палати. Геймер «Верховна Рада» трансформуватися не захотів і проігнорував референдум. Після ритуальних взаємних звинувачень у порушенні Конституції обидва геймера, ніби й нічого не трапилося, продовжили гру.
Наступні два рази, коли конституційний лад радикально змінювали, датуються 8 грудня 2004-го і 30 вересня 2010 року. Немає потреби перераховувати всіх нині активних геймерів, головне — гра триває. Також немає потреби розповідати, хто виграє.
Майбутнє перезавантаження
На думку Віктора Януковича, до Конституції потрібно внести ряд суттєвих змін: «Необхідно усунути нечіткість принципу народовладдя, неефективність механізмів формування та відповідальності вищих органів державної влади, створити реальні гарантії незалежності судів і прокуратури, встановити баланс повноважень між місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування, який відповідатиме потребам нинішнього часу». У цьому переліку немає розширення президентських повноважень, і дуже ймовірно, що Віктору Федоровичу вони і не знадобляться у великому обсязі.
Президенту може цілком вистачити звуження повноважень і взагалі зменшення ролі Верховної Ради. Ще наприкінці минулого року до Конституційної асамблеї надійшов проект закону про внесення змін до Конституції, який позбавляє парламент права обирати на посади та звільняти з посад суддів судів загальної юрисдикції. Призначатиме суддів глава держави згідно з поданням Вищої ради юстиції — як запевняють автори проекту, «роль Президента України носитиме фактично церемоніальний характер і залежатиме від змісту волевиявлення Вищої ради юстиції». У квітні голова Конституційної асамблеї Леонід Кравчук звернувся до Венеціанської комісії з проханням висловити свою думку, і в червні надійшла відповідь, у якій вітається пропозиція про позбавлення парламенту права призначати суддів. Президент таким чином отримав гідний привід для того, щоб дати старт процесу оновлення Конституції — причому не тільки тих статей, які стосуються правосуддя, а й усієї Конституції в цілому.
Ще одним способом зменшити роль Верховної Ради може стати затвердження законів в обхід парламенту — через референдум за народною ініціативою. Такий же шлях — через народну ініціативу і референдум — може використовуватися і для скасування законів, прийнятих парламентом. Відповідні зміни до Конституції теж готуються. Як і у випадку призначення суддів, президентська роль при оголошенні референдумів виглядатиме чисто «церемоніальною»: глава держави всього-на-всього забезпечить функціонування «безпосередньої демократії».
Тема про референдум за народною ініціативою виключно важлива для пояснення народу-електорату, чому взагалі постала необхідність нової Конституції. Мовляв, нова Конституція потрібна, щоб він, народ, міг сам приймати такі закони, які йому подобаються, і скасовувати ті, які йому не подобаються.
Зараз найголовніший невідомий фактор — чи з´явиться президентський указ про проведення референдуму про нову Конституцію. Ще 16 квітня 2008 року Конституційний суд ухвалив рішення, згідно з яким «народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні може реалізувати на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою своє виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України у порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України». У тому ж рішенні є аналогічне формулювання про право народу — знову ж «в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України», — «приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України». А ще в тому рішенні зверталася «увага Верховної Ради України, народних депутатів України, Президента України на необхідність ініціювання і приведення наявного законодавства України з питань референдумів у відповідність до норм чинної Конституції України». Торік у листопаді закон про всеукраїнський референдум з´явився, хоча Головне юридичне управління Верховної Ради написало 16 сторінок зауважень до проекту цього закону, і перше з них — що проект «не повною мірою відповідає Конституції України». Президент цей закон підписав, тому не буде дивним, якщо він його виконає — після того, як з´явиться відповідна «народна ініціатива».
На користь такого варіанту розвитку подій свідчить і те, що в президентському посланні до Верховної Ради багаторазово йдеться про необхідність внесення тих чи інших змін до Конституції, але не актуалізовано проблему невиконання та недотримання Конституції. Щоправда, раз було порушено тему правового нігілізму, але — не з боку чиновників, а з боку молоді: «У молодіжному середовищі набуває небезпечних розмірів індиферентне, а подекуди нігілістичне ставлення до правових норм, недостатня повага до Конституції і законів держави». Боротися з цим нігілізмом, на думку тих, хто складав послання, повинна «школа на всіх етапах навчання».
Цікаво, що може відповісти вчитель школяру, який запитає, чому Президент не зачитав у парламенті хоча б вступне слово свого послання, хоча, згідно зі статтею 85 Конституції, до повноважень Верховної Ради входить «заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України». Напевно, вчитель у пошуках пояснення зайде на президентський сайт, а там він побачить роз´яснення представника Президента в парламенті Юрія Мірошниченка. «Коментуючи те, що Послання Президента України надається народним депутатам у вигляді письмового документа, Юрій Мірошниченко зазначив, що така практика вже використовувалася в минулому році», — повідомляє офіційне інтернет-представництво Президента. І зрозуміє вчитель цю логіку, і пояснить її школяру: Конституція порушується цього року тому, що Конституція порушувалася і в минулому році також. Коротше кажучи, тому що традиція така.
Юрій Вишневський, “Коментарі”.